A NATO védelmi tervezési rendszere a stratégiai tervezés kontextusában

Napjaink dinamikusan változó biztonsági környezetében egyre erősebben jelentkezik a haderők költséghatékony fejlesztésének társadalmi és politikai igénye. Ennek természetes következménye a védelmi tervezés egyre szerteágazóbb vizsgálata, valamint beszivárgása a „közkeletű” biztonságpolitikai kérdések közé. Bár a védelmi tervezés rendkívül összetett és technikai-adminisztratív részletek sokaságára épül, cikkünk azzal a céllal készült, hogy átlátható értelmezési lehetőséget kínáljon a NATO védelmi tervezési folyamat iránt érdeklődők számára; ebből következően elsősorban a stratégiai tervezés és a NATO védelmi tervezés viszonyát vizsgálja.

A stratégiai tervezés rövid, fogalmi behatárolása

A stratégiai tervezés meghatározása rendkívül nehéz – maga a stratégiai menedzsment tudománya is a mai napig gondban van, ha egységes definíciót kell adnia. Általános konszenzus csak abban van, hogy a stratégia katonai eredetre vezethető vissza, és elsősorban a hadviselési módszerek, valamint a hadviselést befolyásoló tényezők komplexebbé válása hívta életre. A stratégia határainak tekintetében azonban megoszlanak a vélemények:

• Fred Nickols – korunk neves, üzleti stratégiát kutató szakembere – úgy közelíti meg a kérdést, hogy a stratégia célja az erőforrások telepítése, míg a taktika célja azok felhasználása. Ő tehát azt az általánosan elfogadott szintező formulát alkalmazza, miszerint a stratégiai szint egy olyan átfogó elgondolás és cselekvés, melynek végrehajtása a stratégia alatti (taktikai) szint feladata. (Nickols, 2011)
• Mások behatároló megközelítéssel próbálkoznak, mint például a Tragoe – Zimmermann szerzőpáros, akik szerint „a stratégia egy keret, mely irányt szab azoknak a választásoknak, melyek meghatározzák a szervezet természetét és irányát” – azaz, hogy milyen célt követ és milyen eszközöket használ egy adott szervezet működése során. (Tragoe, Zimmermann, 1980)
• A „stratégia atyja”, Mintzberg funkcionális megközelítése mindezt egyszerűen intézi el: meghatározása szerint „a stratégia egy terv, egy minta, egy helyzet, egy lehetőség.” (Mintzberg, 1994)

Véleményem szerint a megközelítések közötti különbözőségek okai elsősorban arra vezethetőek vissza, hogy a kutatókat alapvetően befolyásolták saját, eltérő körülményeik, kutatásaik célja, valamint az, hogy milyen területen próbálták realizálni kutatásaik eredményét. Egységes definíció hiányában ezért a tervezésből kiinduló, logikai megközelítés alkalmazása segíthet a stratégiai tervezés fogalmi meghatározása érdekében. A tervező rendszer meghatározása alapján lehetségessé válik a specifikus tervező rendszerek leírása is, hiszen a rendszerszinten megállapított jellemzők a különböző változatok esetében is érvényesek.

A fentiek alapján a stratégiai tervező rendszer egy komponensei alapján definiálható, dinamikus és adaptív folyamat, mely egy jövőbeni állapot elérésre szolgál. A jövőbeni állapot célokban történő kifejezése a stratégiai terv. De mit jelent az, hogy stratégia?

A kutatók véleménye jelentősen megoszlik e téren, mint azt a korábban bemutatott három példa is igazolja. A tervező rendszer „stratégiai” szintre emeléséhez egy újabb, a tervezést meghatározó tényező beépítése válik szükségessé. Ez az időtényező, vagy időhorizont. Az időhorizont a tervezett jövőbeni állapot időpontja és a tervezés megkezdésének időpontja között eltelt idő. A szűk (nullához tartó) és a tág (végtelenhez tartó) időhorizont között megvalósuló tervezés ugyanis hatással van a belső kényszerek és a külső tényezők változására. A szűk időhorizonton történő tervezés a pillanatnyi állapot gyors megváltoztatására irányul, így szükségszerűen kevesebb tényezővel kell számolnia. A szélesebb időhorizonton történő tervezés esetében azonban a kiinduló állapotot befolyásoló tényezők az időben előre haladva, várhatóan megváltoznak majd, hiszen a rendszer elemeihez új tényezők adódnak, melyek befolyással bírnak a rendszer egészére.

A tervezést befolyásoló tényezők változása a rendszerek – korábban azonosított – tulajdonságainak megfelelően új információkat eredményez, ezek pedig visszahatnak a tervezésre, hiszen megváltoztatják a rendszer alapvető komponenseinek viszonyát. A stratégiai tervezés ezért a tervezés új minősége. A stratégiaalkotás akkor válik szükségessé, ha a kívánatos jövőbeni állapot eléréséig nagy eséllyel változik a tervezésre ható (a tervezés kiindulásánál azonosított) tényezők egyensúlya. Ez a lehetőség alternatív megoldási lehetőségeket, „forgatókönyveket” igényel. Egy tervezési folyamat tehát akkor stratégiai, ha meghatározott időtávra szól, ismeri és tervezi a külső tényezők lehetséges változását, felismeri és számol a belső kényszerek változásának lehetőségével, és kezelni tudja a rendszer elemeinek megbomlásából származó információt, vagyis alkalmazkodik a megváltozott körülményekhez.

A stratégiai tervezés lineáris sémája.

Az ideális stratégiai tervezés tehát a tényezők tudatos mérlegelésén alapuló, rendszerszintű, dinamikus és adaptív tervezési folyamat, amely számol a tervezésre ható tényezők változásával (megbomlásával) és alkalmazkodik ahhoz. A stratégiai tervezés célja a kívánatos jövőbeni állapot, vagyis a tervezésre ható tényezők optimális egyensúlyának elérése. Ez a stratégiai cél.

A stratégiai tervezés egy speciális változata, a védelmi tervezés

A védelmi tervezőrendszereket a stratégiai tervezőrendszerek egy speciális változatának tekinthetjük, mivel a stratégiai és a védelmi tervezés rendszere és a rendszert alkotó elemek megfeleltethetőek egymásnak. A védelmi tervezés alapvető logikai rendje egyszerű, kifejezhető a stratégiai tervezés vizsgálata során meghatározott fogalmakkal. A holland Hágai Stratégiai Kutatóközpont (HCSS) meghatározása szerint a védelmi tervezés során a szakpolitikai intézmények meghatározzák a védelmi ágazat kívánatos jövőképét, melyeket politikai célokban fejeznek ki. Az ágazat védelmi tervezői lefordítják a politikai célokat paraméterekké – például a műveletek lehetséges típusai, a műveletek spektruma, egyidejűségi követelmények, erőforrás-korlátok –, melyek befolyásolják a tervezést. Ezt követően a politikai célrendszer alapján meghatározzák azokat a képességeket, amelyek a célok eléréséhez szükségesek, és – különböző módszertani formulákat követve – kidolgozzák a megvalósíthatósági terveket a képességek létrehozására, és a célok eléréséhez szükséges intézkedések végrehajtására. A megvalósíthatósági tervek (alternatívák, forgatókönyvek) között a jövőképet meghatározó politikai szereplő dönt. A preferált tervet a döntést követően kidolgozzák, és a kidolgozási folyamat végén nyert információkat visszacsatornázzák a döntéshozó felé. Extrém eseteket kivéve, a terv végrehajtásra kerül. (De Spiegeleire, 2009)

A védelmi tervezés logikai sémája.

A NATO védelmi tervezése alapvetően hasonló elvre épül. E szerint a szervezet küldetése (tehát a kívánatos jövőbeni állapot) elérésének érdekében a politikai hatóságok hosszútávra szóló koncepciókat dolgoznak ki, melyek végrehajtására ágazatai (a NATO esetében zömmel katonai szakmai) stratégiákat fogalmaznak meg.

A magyar védelmi tervezés esetében is fennáll a logikai analógia. A tervezés alapja és kezdeti lépése az Alaptörvény, mely 45. cikkében meghatározza a Magyar Honvédség feladatait, „küldetését”. Az Alaptörvényből eredeztetett sarkalatos ágazati törvény, így például a Honvédelmi Törvény inkább szabályozó jellegű dokumentum, ugyanis csak egyetlen (36.) paragrafusa foglalkozik a Magyar Honvédség feladatrendszerével, és az is csak a végrehajtandó feladatokat sorolja fel. A magyar védelmi tervezés legfontosabb, irányadó dokumentumai, melyek tételesen foglalkoznak az MH jövőképével, a Nemzeti Biztonsági Stratégia és a Nemzeti Katonai Stratégia, amelyekben már meghatározásra kerül a védelmi ágazat kívánatos jövőképe és a stratégiai végrehajtásához szükséges eszközrendszer.

A NATO védelmi tervezési rendszere (NDPP)

Az új Védelmi Tervezési Eljárásrend (NATO Defence Planning Process – NDPP) kialakítására vonatkozó elképzelést (Outline Model) az Észak-atlanti Tanács (NAC) 2009 áprilisában hagyta jóvá. A folyamat célja többek között a nemzeti és szövetségi szintű tervezési területek hatékonyabb összehangolása, valamint a tervezési területek integrációja. Az NDPP integrált és harmonizáló tervezési rend: integrált, mert 13 fő tervezési területet ölel fel – ezek: Logisztikai tervezés, Polgári veszélyhelyzeti tervezés, Erőforrás tervezés, Haderőtervezés, Fegyverzeti tervezés, Vezetés-irányítási és kommunikációs tervezés, Nukleáris tervezés, Légvédelem, Légiforgalmi tervezés, Szabványosítás, Kutatás-fejlesztés, Katonai egészségügy, Hírszerzés –; és harmonizáló, mert szövetségi szintű céljai a nemzeti védelmi tervezési rendszerek eredményein keresztül teljesülnek.

Az NDPP folyamata a stratégiai tervezés hagyományos elveinek megfelelően épül fel, vagyis a szervezeti küldetésből kiindulva határozza meg a teljesítéshez szükséges célok rendszerét, majd a célok teljesítésének kritériumait. Jelentős eltérés azonban a hagyományos tervező rendszerektől (köztük a magyar Tárca Védelmi Tervező Rendszertől), hogy az NDPP a célok eléréséhez szükséges képességek kialakítására (végrehajtás fázisa) kísérletet sem tesz, csupán igényként azonosítja azokat, és végrehajtásukat más rendszerekre bízza (a nemzeti tervező rendszerekre).

A stratégiai és NATO védelmi tervezés logikai rendje.

Ennek hátterében az áll, hogy az NDPP nem számol anyagi erőforrásokkal, mivel nem is rendelkezik ilyenekkel. A NATO tervezési rend tehát képesség alapú, mivel haderőképességeket rendel, és a számítási rendszer alapja a képesség-ekvivalencia (azaz: egy adott biztonsági célt milyen katonai képességek birtokában lehet elérni). Ezzel szemben a nemzeti tervező rendszerek erőforrásokat allokálnak, és a számítások elsődleges alapja a pénzügyi megvalósíthatóság (azaz: egy adott katonai képességet milyen erőforrásokból (pénz, humán tőke, technológia) lehet létrehozni). A fentiek ismeretében értelmet nyer a NATO tervezési eljárás alapvető meghatározása:

„A NATO védelmi tervezés egy gördülő tervezési eljárás, melynek keretében a nemzetek a Szövetség által meghatározott minőségben, mennyiségben és időben biztosítják a NATO-nak a feladatai sikeres végrehajtásához szükséges haderőképességeket.”

A NATO védelmi tervezés fő célja tehát egy olyan intézményi keret biztosítása a NATO-tagállamoknak, amelynek részeseként azok kialakítják és fenntartják a NATO Ambíciószintjének teljesítéséhez szükséges katonai képességeket.

Az NDPP tervezési lépései.

Az NDPP négy alapvető tervezési, és egy támogató tervezési lépésből áll. A tervezés során a politikai iránymutatásban foglaltakat (1. step: establish political guidance) katonai szakmai igényekké formálják, az igényekhez mérve felmérik és összegzik a rendelkezésre álló, a szükséges és a felesleges képességeket (2. step: determine requirements). A harmadik lépésben kidolgozzák a rendelkezésre álló képességek fejlesztésének módját és haderőigényként (mennyiségi és minőségi értelemben) „felosztják” azokat a nemzetek között (3. step: apportion requirements and set targets) úgy, hogy a ciklus végére a terveket végrehajtva maradéktalanul megteremtsék a politikai iránymutatásban meghatározott szükséges képességeket. Ez a folyamat kiegészül egy támogató elemmel, mely azzal segíti elő a megvalósítást, hogy összehangolja a tagállamok képességfejlesztési törekvéseit és a legfontosabb hiányterületeket veszi előre (4. step: facilitating implementation). Végül a nemzetek által szolgáltatott információk alapján a szövetségi és nemzeti szintű képességfejlesztési tervekkel történő összevetésben megkezdik az eredmények ellenőrzését (5. step: review results), rámutatva arra, hogy politikai iránymutatásban meghatározott cél eléréséhez szükséges valamennyi (katonai és egyéb) képességet sikerült-e létrehozni, biztosítani.

Felhasznált irodalom:

Bland L. Douglas: The Military Committee of the North Atlantic Alliance: A Study of Structure and Strategy. New York 1991.

Dunay Pál – Gazdag Ferenc: Az Észak-atlanti Szerződés Szervezete. Tanulmányok és dokumentumok. Stratégiai és Védelmi Kutatóintézet, Budapest. 1997.

Mintzberg, Henry: Rise and fall of strategic planning. Free Press, New York. 1994.

Németh Gergely: A NATO képességfejlesztési igényeinek megjelenése a Magyar Honvédség fejlesztési terveiben. Honvédségi Szemle. 63. évf. 4. sz. 2009. július.

Németh Gergely: A NATO új védelmi tervezési folyamata és annak hatása a nemzeti képességtervezésre. Honvédségi szemle. 64. évf. 3. sz. 2010. május.

Spiegeleire, Stephan De: Closing the Loop – towards Strategic Defence Management. HCCS Publications, 2009.

Szabados János: A NATO átalakulása a stratégiai koncepciók tükrében. Honvédségi Szemle. 64. évf. 2. sz. 2010. március.

Szenes Zoltán: A NATO jövője. Új stratégiai koncepcióra van szükség. Hadtudomány. Magyar Hadtudományi Társaság. XV. évf. 2. szám. Budapest, 2005.

Tregoe, Benjamin B.; Zimmermann, John W.: Top Management Strategy. Simon & Schuster Publisher, 1980.

Egyéb internetes források és dokumentumok

Fred Nickols: Strategy, strategic management, strategic planning and strategic thinking (2011)

A NATO Védelmi Tervezési Eljárásrendje