Spanyolország terrorizmus elleni fellépése I. - A madridi merényletek utáni jogi és szervezeti változások

2001. szeptember 11. ha a világot nem is, világszemléletünket jelentősen megváltoztató, a 21. század első évtizedét meghatározó esemény dátuma volt – melynek hatásait ma, tíz évvel később is érezzük és látjuk. Hasonlóképpen a 2004. március 11-én végrehajtott madridi merényletek széleskörű és mélyreható – stratégiainak nevezhető – változásokat okoztak a spanyol társadalomban és az állami apparátusban. A kormány bukásán és a spanyol csapatok iraki kivonásán túl a merényletek alapjaiban határozták, határozzák meg a társadalom biztonság-percepcióját. A politikai vezetésben és a társadalom széles rétegeiben megfogalmazódott szándék egyértelmű irányt mutatott: a nemzetközi terrorizmus elleni fellépés hatékonyságának növelését, hogy egy hasonló volumenű támadás ne ismétlődhessen meg. Ennek érdekében komoly átalakításokon estek át azok a területek, melyek a terrorizmus elleni harcért voltak felelősek, így kerülhetett sor a jelen cikkben bemutatott spanyol biztonsági és hírszerző szervezetek, valamint a törvényhozás reformjára. Az intézkedések azonban nem csak ezt a két területet érintették, hanem a terrorizmus kérdéskörével kapcsolatos nemzetközi együttműködést és a stratégiai dokumentumok kialakítását is, melyek részletes vizsgálatára a cikk folytatásában kerül sor.

 

 

A madridi merényletek sikerességéhez nagymértékben hozzájárult különböző titkosszolgálatok és rendvédelmi szervek közötti információ-megosztás hiánya, valamint hogy az igazságszolgáltatás nem rendelkezett megfelelő jogszabályi háttérrel a nemzetközi terrorizmus elleni jogi fellépéshez. A robbantások után a spanyol terrorellenes politika két fő célt tűzött ki maga elé. Az első a „szervezeti prioritás” volt, ami fokozta a biztonsági és hírszerző szolgálatok szerepét a nemzetközi terrorizmushoz kapcsolható fenyegetések elleni küzdelemben, a második pedig a „jogi prioritás” volt, mely a spanyol törvénykezés terrorizmussal kapcsolatos részeinek megreformálását és frissítését kívánta elérni.

 

A robbanás pillanata a zsúfolt állomáson (Forrás: elpais.es)

Az iszlám terrorizmus spanyolországi megjelenése váratlanul és felkészületlenül érte a hatóságokat, ugyanis a 2004-es madridi robbantások előtt a figyelmük elsősorban az Euskadi ta Askatasunára (ETA) összpontosult, minden más, terrorizmussal kapcsolatos fenyegetést figyelmen kívül hagytak. A hírszerző és elhárító, valamint rendőri szervek túlzottan „ETA-centrikussá” váltak, látóterükből kiszorultak más terrorcsoportok, így nem meglepő módon az első sokkból ocsúdva a hatóságok ezért a cselekményért is a baszk terrorszervezetet tartották felelősnek. A robbantások sikeres végrehajtásához hozzájárult, hogy a különböző terrorellenes szervek közt nem volt meg a megfelelő információ-megosztás, ami a szeptember 11-i terrortámadások bekövetkeztének is az egyik fő oka volt, valamint nem épültek ki azok az intézmények sem, amely az új típusú terrorizmus célpontjainak védelmét látták volna el. A következőkben bemutatott szervek mind a szervezeti reformok keretében jöttek léte vagy alakultak át, hogy immár a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelemben is sikerrel helyt állhassanak.

A Nemzeti Hírszerző Központot (Centro Nacional de Inteligencia – CNI) 2002-ben hozták létre. Három szervet foglal magába, a Nemzeti Kriptológiai Központot, amely a saját adatok kódolását és védelmét látja el, a Nemzetbiztonsági Hivatalt, valamint a Nemzeti Hírszerző és Elhárító Központot.

Feladata olyan információk, elemzések, tanulmányok és javaslatok készítése a miniszterelnök és a Kormány számára, amelyekkel megelőzhető és elkerülhető minden olyan veszély, fenyegetés és agresszió, amely Spanyolország függetlensége és területi integritása, nemzeti érdekei, jogállami stabilitása és intézményei ellen irányul.

A CNI további feladatai közé tartozik az információ gyűjtése, értékelése és értelmezése, megelőzi, felderíti az ellenséges tevékenységet és lehetővé teszi külföldi szolgálatok, csoportok és személyek semlegesítését, mindezek mellett előremozdítja az együttműködést más országok hírszerző szolgálataival és a nemzetközi szervezetekkel. A Központ maximális prioritást élvező feladata a nemzeti és nemzetközi terrorellenes küzdelemben való részvétel a Terrorelhárító Osztály révén, valamint hozzájárul a Nemzeti Terrorellenes Koordinációs Központ munkájához is a terrorizmussal összekapcsolható hírszerzési információk átadásával.

 

A Nemzeti Hírszerző Központ épülete (Forrás: serviciosinteligencia.blogspot.com)

A Terrorizmust Finanszírozó Tevékenységeket Felügyelő Bizottság (Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo – CVAFT) 2003-ban jött létre a terrorizmus támogatási lehetőségeinek megakadályozására és megszüntetésére. A Bizottságot létrehozó 2003/12-es törvény lehetővé teszi a számlák, egyenlegek, pénzügyi tranzakciók és tőkemozgások, illetve az ezekkel összefüggő pénzfelvételi, fizetési és tranzakciós műveletek megakadályozását, amennyiben a megbízó, a kibocsátó, a címzett, vagy a kedvezményezett – legyen az egy személy vagy egy vállalat – kapcsolatba hozható terrorista csoportokkal vagy szervezetekkel, vagy ha a tranzakció, a pénz mozgatása vagy a vele végzett művelet terrorista tevékenységek végrehajtása céljából valósult meg, vagy járult hozzá a terroristacsoport vagy szervezet által kitűzött cél eléréséhez. Emellett megtilthatják a Spanyolországban működő pénzintézetekben és fióktelepeikben a számlanyitást.

A pénzügyi műveletek megakadályozását a CVAFT rendeli el, valamint a Bizottság határozza meg annak időtartamát és rendeli el beszüntetését is. A bankok és más pénzintézetek kötelesek együttműködni a CVAFT-val, valamint informálni azt, ha a számlák zárolásának végrehajtása után valaki megkísérli mozgatni a rajta lévő pénzt, vagy gyanús tőkemozgatásokat végez.

A Bizottságnak hozzáférése van az adóhatóságok, a Társadalombiztosítási Általános Kincstár, a Banco de Espana, a Nemzeti Értékpiaci Bizottság, a Nyugdíjalapok és Biztosítások Főigazgatósága, valamint egyéb, pénzügyi kérdésekben kompetens szervek és szervezetek információihoz, melyeknek kötelességük a személyes adatokat és információkat továbbítaniuk a Bizottságnak a tevékenységükből adódó feladataik sikeres ellátása érdekében.  

Az Állam Fegyveres és Biztonsági Szervei Egyesített Parancsnokságának Végrehajtó Bizottsága (Comité Ejecutivo Para el Mando Unificado de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado – CEMU) 2004-ben, a madridi robbantások után jött létre, hogy összehangolja a Rendőrség és a Csendőrség erőfeszítéseit többek között a terrorcselekmények megelőzése és az ellenük való hatékonyabb fellépés érdekében. A szervezet közvetlenül a belügyminiszter irányítása alatt áll. A Bizottságot az elnök, a Biztonsági Államtitkár és helyettese, a Rendőrség és a Csendőrség Főigazgatója, a Fegyintézetek Államtitkára, a Rendőrség Beosztott Műveleti Igazgatója, a Csendőrség Beosztott Műveleti Igazgatója, a belügyminiszter kabinetfőnöke, az Államtitkár, és a Biztonsági Államtitkárság koordinációért felelős kabinetfőnöke alkotja. A Bizottságba természetesen meghívhatnak egyéb tagokat is, ha az szükséges a különböző kérdések szakszerű vizsgálatához.

Feladata biztosítani a Rendőrség és a Csendőrség közötti műveleti koordinációt a nemzetközi rendőri együttműködés és a polgári biztonság tekintetében, valamint az információval és nyomozással kapcsolatos funkcióik kialakításában. A Bizottság terrorizmussal kapcsolatos feladatai közé tartozik közös, speciális egységek létrehozása a szervezett bűnözés és a terrorizmus ellen, valamint a hírszerzési és nyomozási tevékenységek végrehajtása, rendőrségi beavatkozás, a robbanószerek hatástalanítása, illetve közös rendvédelmi adatbázis létrehozása és kezelése az Állam Biztonsági Erőinek és Testületeinek biztosított hozzáféréssel.

Kulcskérdés volt a különböző biztonsági szolgálatok közötti együttműködés fejlesztése, ezért 2004-ben, két hónappal a madridi robbantások után, létrehoztak egy új, központi szervezetet Nemzeti Terrorellenes Koordinációs Központ néven (Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista – CNCA), hogy biztosítsák az egyes szolgálatok, a Rendőrség szakértői, a Csendőrség és a Nemzeti Hírszerző Központ közötti információ-megosztást a nemzeti és nemzetközi terrorizmussal kapcsolatos kérdésekben.

A Központot a brit Egyesített Terrorizmus Elemző Központ (Joint Terrorism Analysis Centre – JTAC) és az amerikai Nemzeti Terrorelhárító Központ (National Counter-Terrorism Centre – NCTC) mintájára állították fel. A CNCA a spanyol biztonsági erők kiegészítő és támogató szerve, bár nem vállal műveleti feladatokat. Az állam biztonsági erőinek és testületeinek parancsnoksága alá tartozik, így semmi esetre sem mondható egyfajta harmadik pillérnek a biztonság fenntartásának szempontjából. Az információs és elemző központ révén megerősítették és javították a már létező terrorelhárítás struktúráját, valamint centralizálták a hírszerzés, az információszerzés és a koordinálás funkcióit.

A Központ egy professzionális szervezet, amely független a politikától. Szervezetileg a belügyminiszter alá, funkcionálisan pedig az Egyesített Parancsnokság Végrehajtó Bizottságához tartozik. Alapvető célja a Spanyolországot veszélyeztető mindenfajta terrorizmussal kapcsolatos információk összegyűjtése, feldolgozása és értékelése.

Funkciói:

• információ kinyerése az állam Biztonsági Testületeinek (Rendőrség, Csendőrség, Nemzeti Hírszerző Központ) már meglévő adatbázisaiból, valamint más, a terrorizmus elleni harccal kapcsolatos nemzetközi adatbázisokból;
• információ elemzése;
• műveleti koordináció: a felettes szervezeti struktúra kiszolgálása, hogy a különböző egységek ne keresztezzék egymás útjait a műveleti területen, ahogy az történt az ETA elleni műveletekben.

 

Alapvető célkitűzései:

• az ország terrorfenyegetettségének folyamatos értékelése frissítés révén;
• a kezdeményezés megőrzése a terrorizmus elleni küzdelemben;
• a lehetséges beavatkozási forgatókönyvek meghatározása;
• a válasz megtervezése;
• lista elkészítése a kritikus infrastruktúrákról.

 

A szervezetet a Rendőrség, a Csendőrség, a Nemzeti Hírszerző Központ tagjai, valamin civil tisztviselők és fordítók alkotják, így téve lehetővé, hogy terrorizmus ellen küzdő fontosabb szervek mindegyike képviselje magát, ezzel pedig a köztük lévő együttműködés hatásfoka megnő. A szervezet irányítását az igazgató és helyettese végzi. A vezetők váltására kétévente kerül sor, ekkor a Biztonsági Államtitkár kinevezi a Rendőrség vagy a Csendőrség soraiból a posztra alkalmas új személyeket.

A CNCA stabil állandó kapcsolatot tart fenn az Egyesül Államok, Németország, Franciaország, az Egyesült Királyság, Ausztria és Indonézia hasonló központjaival, illetve más európai intézményekkel, mint például az EUROPOL-lal, továbbá különböző együttműködési formákat hozott létre többek között Szaúd-Arábiával, Oroszországgal, Ausztriával, Szlovákiával és Litvániával.

A Kritikus Infrastruktúra Védelmének Nemzeti Központja (Centro Nacional para la Protección de las Infraestructuras Críticas – CNPIC) a kritikus infrastruktúra védelmével kapcsolatos összes tevékenységet irányító és felügyelő fő szerv, amely közvetve a Belügyminisztériumnak, közvetlenül pedig az Állambiztonsági Titkárságnak van alárendelve. A Központ létrehozásának alapját az Európai Bizottság azon felkérése adta, amelyben egy a kritikus infrastruktúra védelmének erősítését célzó átfogó stratégia létrehozását szorgalmazta, hogy az európai kritikus infrastruktúrákat egyre nagyobb mértékben fenyegető terrortámadásokat megelőzzék, felkészüljenek rá és megfelelő válaszlépéseket tegyenek. A kritikus infrastruktúra széleskörű értelmezéséből és az érintett szektorok nagy számából fakadóan számos állami és magánszervezet kerül bevonásra, amelyek tevékenységét szintén a CNPIC koordinálja és felügyeli. A 2007-ben létrehozott Központ főbb feladatai közé tartozik:

• a Kritikus Infrastruktúra Biztonsági Tervének aktualizálása;
• a nemzetközi együttműködésből, a stratégiai szektoroktól, a rendőri szervektől és az állami intézményektől származó információk összegyűjtése, elemzése és értékelése;
• a stratégiai berendezéseket érintő kockázatok, fenyegetések elemzése és értékelése;
• az információs, kommunikációs és riasztási mechanizmusok kidolgozása;
• különböző munkacsoportokban és gyűléseken való részvétel az Európai Bizottságban.

 

A Kritikus Infrastruktúra Védelmének Nemzeti Központja (Forrás: mir.es)

 

Spanyolország terrorizmus elleni hozzáállása sokkal inkább a törvényi, semmint a katonai eszközökön alapszik. Ezt a szemléletmódot az évtizedes szeparatista terror sem tudta megváltoztatni, annak ellenére sem, hogy ez idő alatt számos kormány váltotta egymást. A Felipe González kormánya idején történt GAL-ügy nem tekinthető katonai megoldásnak, inkább célzott gyilkolásnak, ugyanakkor ez sosem volt törvényes vagy hivatalos politika.

 

 

Mivel az Euskadi ta Askatasuna nem csak a társadalom, hanem a törvényhozás figyelmének középpontjában is állt, utóbbit az ETA-val folytatott folyamatos harc alakította és formálta. Fontos kiemelni, hogy bár a 11-M után a törvényhozást megreformálták és kiegészítették a nemzetközi iszlám terrorizmus elleni harc jegyében, a legfontosabb intézkedéseket már a madridi és a WTC elleni terrortámadások előtt meghozták.

A spanyol törvénykezési rendszer megreformálásának két különböző módszere volt. Egyrészt a már létező, az Euskadi ta Askatasuna elleni küzdelem során alkotott terrorellenes törvények hozzáigazítása a nemzetközi terrorizmus jelentette fenyegetéshez, másrészt a teljes nemzetközi törvényesség érdekében a spanyol törvények modernizálása az Európai Unió és az ENSZ határozatai nyomán.

A spanyol Büntető Törvénykönyv szerint a terrorizmus egy olyan „bűncselekmény, amelyet politikai szándék súlyosbít”. A Törvénykönyvben az 571. és az 578. cikk foglalkozik a terrorizmus fogalmával. Az 571. cikk megfogalmazása szerint azt az egyént nevezhetjük terroristának, aki „olyan fegyveres bandákhoz, szervezetekhez vagy csoportokhoz tartozik, azokat kiszolgálja vagy együttműködik velük, amelyeknek célja az alkotmányos rend aláásása, a köznyugalom súlyos megzavarása,…”, ha a támadás elkövetése egyezik a 346. cikkben (épületek, közlekedési eszközök vagy kommunikációs infrastruktúra támadása robbanószerek alkalmazásával) és a 351. cikkben foglaltak (sérülés vagy halál kockázatával járó gyújtogatás) valamelyikével. Ezen cikkek szerint a terrorista bűncselekmény az alkotmányos rend megdöntésére és a köznyugalom megzavarására irányuló szándék, vagyis ez egy olyan súlyosbító körülmény, amely egyaránt hatással van az eljárásra és a kiszabott büntetésekre is.
Mindazonáltal a Törvénykönyv elismerésre méltó részletességgel és aprólékossággal dolgozza fel a terrorizmussal kapcsolatos speciális büntetési formákat:

• fegyveres bandák vagy terrorszervezetek támogatása vagy irányítása (a büntetés 8-14 évig terjedő szabadságvesztéssel jár);
• fegyveres bandákban vagy terrorszervezetekben betöltött tagság (a büntetés 6-12 évig terjedő szabadságvesztéssel jár);
• terrorista gyilkosság (20-30 évig terjedő szabadságvesztéssel jár).

1987-ben a két vezető politikai párt, a PSOE és a Néppárt aláírta a Madridi Egyezmény a Terrorizmusról című dokumentumot (Acuerdo de Madrid sobre Terrorismo), amelyben a terrorizmust állami problémaként definiálták. Az 1.3-as részben kimondják, hogy „a folyamatos merényletek, a gazdasági zsarolások, az erőszak bármely más formája vagy a megfélemlítés, mint állítólagos politika módszerek, a saját baszk társadalom elpusztításával fenyegetnek, gátolják az állampolgári szabadság és tolerancia fejlődését, valamint olyan körülményeket teremtenek, amelyek megnehezítik a jelenleg folyó mély gazdasági válságból való kilábalást.” Ez a megállapodás jól tükrözi a két legnagyobb politikai párt közös álláspontját a kérdés megoldásában, amely nehezen megkérdőjelezhető legitimációt is ad a törvénynek.

Az 1990-es években nem csak a szeparatista terrorizmus fenyegette az országot, hanem a magas szintű utcai erőszak is, amelyet a hatóságok csak „városi terrorizmus” néven emlegettek. A terrorizmus e fajtájával a Büntető Törvénykönyv 577. cikkében találkozunk. Ennek létrehozását nagymértékben befolyásolta, hogy sok fiatal támogatta az ETA-t annak ellenére, hogy nem voltak tagjai, így az ő felelősségre vonásukat is jogi keretek közé kellett foglalni. Ennek eredményeképp döntés született a kiskorúak büntethetőségéről szóló törvény módosításáról, mivel egyes bűncselekmények ugyan önmagukban nem minősülnek terrorcselekménynek, mégis politikai szándékot hordoznak magukban. A Kiskorúak Büntetőjogi Felelősségéről szóló törvény 1. bekezdése megfogalmazza, hogy minél fejlettebb egy társadalom, annál több lesz a terrorcselekmények száma, amelyek által megpróbálják megakadályozni a demokrácia normális fejlődését az állampolgárok közvetlen fenyegetése révén. A törvény továbbá meghatározza a 18 év alatti terrorcselekményt elkövető kiskorúak kezelésének rendjét. Amennyiben a fogvatartott 16 és 18 év közötti, egytől nyolc évig terjedő szabadságvesztéssel büntethető, majd ezután egy maximum öt évig terjedő időszakra egy speciális felügyeleti programban kell részt vennie. Abban az esetben, ha a fogvatartott 16 év alatti, egytől négy évig terjedő szabadságvesztéssel sújtható, majd ezután a speciális felügyeleti programban maximum három évig kell részt vennie. Ha a gyanúsított egynél több terrorcselekményben vett részt, és életkora 16 és 18 év közötti, nyolc évig terjedő, ha 16 év alatti, akkor pedig öt évig terjedő szabadságvesztéssel sújtható.

 

A spanyol törvények lehetővé teszik a fegyveres csoporthoz való tartozással gyanúsított személyek „incommunicado” (teljes elkülönítéssel járó) fogva tartását 13 napig, valamint az előzetes letartóztatást 2 évig terjedően. Terrorcselekmény elkövetésekor, vagy annak gyanújakor a bíró elrendelheti a fogvatartott teljes elkülönítését, ha az ügyben nyomozást indítanak és a gyanúsított fogva tartásának nyilvánosságra hozatala akadályozhatja a nyomozati eljárást. A teljes elkülönítésben lévő fogvatartott nem értesítheti letartóztatásáról rokonait, nem küldhet és fogadhat leveleket, illetve nem találkozhat látogatókkal. A spanyol alkotmány 55.2 cikkének értelmében a foglyok bizonyos jogai felfüggeszthetők a terrorellenes jogszabályok alkalmazásakor. A letartóztatást követően a teljes elkülönítés 72 óráig érvényes, de további két nappal meghosszabbítható a nyomozásban eljáró hatóság, terrorcselekmény elkövetése esetén a Legfelsőbb Bíróság (Audiencia Nacional) bírójának mérlegelése nyomán. Ezek után a bíró eldönti, hogy megkezdi-e a gyanúsított elleni büntetőeljárást. Amennyiben ez megtörténik, elrendelhet előzetes letartóztatást, így a gyanúsított rendőri őrizet alá vagy vizsgálati fogságba kerül. Ezen időszak alatt a bíró további öt nappal terjesztheti ki a teljes elkülönítés időtartamát, valamint kivételes körülmények fennállása esetén ezt további három nappal hosszabbíthatja meg.

Ha a fogvatartott teljes elkülönítése rendőrségi őrizetben valósult meg, akkor kihallgatható és kikérdezhető a letartóztatás pillanatában az állam által kirendelt ügyvéd jelenlétében. Az ügyvéd tanácsokat adhat a fogvatartottnak az eljáráshoz kapcsolódó kérdésekben, de nem tanácskozhat négyszemközt a gyanúsítottal. A törvényszéki orvos megvizsgálja a fogvatartottat, hogy nincs-e jele kínzásból vagy rossz bánásmódból eredő sérüléseknek, majd jelentést küld a bírónak. A bírónak indoklással ellátott ítéletben kell igazolnia döntését a büntetőjogi eljárás megkezdéséről és a teljes elkülönítés időtartamának kiterjesztéséről. Amint a letartóztatott vizsgálati fogságba kerül, a bíróság által kirendelt törvényszéki orvos másodszor is megvizsgálja.

A teljes elkülönítés gyakorlatát számos szakmai bírálat érte. A Nemzetközi Bírói Bizottság Emberi Jogi Bizottsága rendszeres időközönként jelentést készít a spanyol büntetőjogi rendszerről. Ötödik jelentésükben felhívták a figyelmet a teljes elkülönítés aggályos elemeire. Úgy gondolják, hogy bár a rendszer bírói felügyelet alatt áll, nem garantálja a fogvatartottak megfelelő mértékű biztonságát. A meghosszabbított teljes elkülönítés kegyetlen, embertelen és lealacsonyító bánásmódhoz vezet, és a jelentés szerint bizonyítékok vannak arra, hogy a Spanyolországban elfogadott rendszer fokozza a fogvatartottakkal szembeni rossz bánásmódot.

A Bizottság bírálta továbbá a fogvatartottak elzárását a választott ügyvédektől. Javaslatuk szerint a gyanúsítottnak a letartóztatás után azonnal ki kell rendelni egy általa választott ügyvédet. Ezt semmilyen körülmény nem befolyásolhatja, még a terrorizmus gyanúja sem. A törvénynek biztosítania kell, hogy a fogvatartott és az ügyvéd bizalmasan beszélhessenek, valamint hogy bármilyen vallomás előtt az ügyvéd időről időre tanácsokat adhasson a letartóztatottnak. Legyen akár rendőrségi őrizetben, akár vizsgálati fogságban, mindig tiszteletben kell tartani a bizalmas, ügyvéd és kliense közti találkozókat és megbeszéléseket.

 

Látható tehát, hogy a nemzetközi terrorizmus jelentette biztonsági kihívásra reagálva a spanyol kormány igen jelentős reformokat vitt véghez, amelyekhez nemzetközi tapasztalatokat is felhasznált. Az intézményi struktúra, illetve az igazságszolgáltatási rendszer átalakítása a korábbi ETA-centrikus szemléletet felváltva fokozta a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem hatékonyságát, habár ezt számos bírálat érte nemzetközi oldalról. Ezeknek az átalakításoknak és a spanyol szervek fáradtságos munkájának köszönhető, hogy a madridi robbantások után nem történt újabb hasonló mértékű terrortámadás Spanyolországban, valamint hogy számos dzsihádista hálózat került felszámolásra. A terroristák és a spanyol kormány között folyó versenyből az utóbbi került ki győztesen, de hogy ez az állapot meddig tart, az a következő években kiderül.